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特稿·大调研 | 洞见“六零”——洞口县基层社会治理带给我们的启发

今年初,人民网“乡村振兴·中国力量”栏目首期专访中,洞口县主要负责人向全国网友介绍“六零”(零违建、零污染、零发案、零非访、零违纪、零事故)基层社会治理模式;湖南农业大学6名博士先后到洞口取经“六零”创建经验做法;中国地质大学邀请洞口县主要负责人走上大学讲堂讲授“六零”经验;邵阳市委号召全市学习推广……洞口的基层社会治理引起社会广泛关注。

但,为什么是洞口?

有人文之美,亦有发展之

时间拨到五年前——2018年12月26日,毛主席诞辰125周年纪念日,怀邵衡铁路全线贯通,洞口进入“高铁时代”。蜂拥而至的游客领略洞口独特的人文美与自然美后,发出一句亘古感怀:“天地一时小,唯余洞口宽。”这句明朝诗人的名句,让洞口再次闻名。

“三乡”洞口随之揭开神秘面纱。

“鱼米之乡”的洞口,有北纬27度的神秘,雪峰山腹地的肥沃。这块热土孕育出雪峰蜜橘、雪峰云雾茶、雪峰生态猪等“雪峰”系列农产品,有“猪市、橘乡、粮仓”的美誉。其“雪峰蜜橘”系周恩来总理亲自命名,全县种植面积21.6万亩,市值达10亿元;洞口县是湖南重点产茶区,种植面积3.5万亩,产量4800吨。洞口县城又被称为“橘城”。

“文化之乡”的洞口,是“中国宗祠之都”,有大小宗祠300多座,最大的为曾八支祠,曾国藩曾游历至此并题词。洞口是中国楹联文化县,作词作诗一直是民间传统。洞口是红色文化之乡,“一座烈士墓、四代守墓人”的红色故事在中央电视台等主流媒体均有报道;抗日最后一战——雪峰山会战(湘西会战),发生在洞口县江口镇。

“生态之乡”的洞口,是全国生态文明示范县,森林覆盖率达60.4%,湿地保护率稳定在66.33%;是“全国绿化模范县”“全国森林旅游示范县”,境内的罗溪国家森林公园是全省最大的国家森林公园,总面积298平方公里,以天然画廊著称于世,负氧离子含量高出世卫组织清新空气标准的90倍,被联合国教科文组织誉为“最神奇的绿洲”。

(日出橘园。滕治中 摄)

然而,“三乡”洞口曾面临着发展“三殇”。

2021年4月20日,洞口县委书记吴韬走马上任,旋即开始大调研,他在调研笔记里写道:“洞口全县90.12万人口中,农业人口超70万,社情复杂、民风彪悍,‘三农’问题相对突出,基层社会治理压力大;文化之乡的洞口,底蕴深厚、人才辈出,其民能说会道、能诉善辩,基层社会治理难度大;作为生态之乡的洞口,是重点林区县,境内更是有大小河溪130余条,不仅要防火防盗、防汛抗旱,还要防污染,基层社会治理任务重。”

基层社会治理压力大、难度大、任务重是当时洞口真实县情,亦是发展“三殇”。

吴韬在基层调研中,还发现洞口县的村支两委作为最小的组织单元,在抓好基层社会治理的同时,还要发展村级集体经济,这些党员干部往往忙于“找领导、跑项目、要资金”,很难静下心来抓基层治理。而在大家争取项目的过程中,还存在一定廉政风险,人民群众莫衷一是、反响较大,与县域经济高质量发展的新形势、新任务不相适应。

如何保障乡村干部抓基层治理的时间精力?如何提升基层组织参与基层治理的主动性?如何保障村级集体经济发展和基础建设的“源头活水”?如何凝聚广大群众共同参与基层治理的力量?成为洞口县高质量发展的时代之问。

有对症之策,亦有治本之效

彼时的洞口,已被东边的隆回,西南边的武冈所赶超,要实现“弯道超车”,需要寻找新的突破口。

洞口县委集中决策,制定洞口五年总体规划——2021年“矛盾化解年”;2022年“基层治理年”;2023年“产业发展年”;2024年“城乡建设年”;2025年“提质增效年”。确保年年有主题,年年有突破,党员干部的士气为之一振。

“五年行动方案”目标明确后,从哪里抓起才能见效快、效果好呢?洞口县委经过认真梳理,认为耕地保护、生态文明、信访维稳、社会治安、安全生产、疫情防控等“底线”工作和清廉建设等“红线”工作是重点,由此产生了“六零”村(社区)创建的理论雏形。

2022年4月,洞口已然春暖花开,人们仍不愿出门,防疫抗疫还没有熬到拨云见日的时候。洞口的“六零”创建工作已悄然铺开,最初的“六零”创建方案敲定——零违建、零污染、零发案、零防疫、零非访、零事故。后来的创建中,罢黜“零防疫”,新增“零违纪”,即现在的“六零”——零违建、零污染、零发案、零非访、零违纪、零事故。可以看出,洞口县的“六零”创建内容并非一成不变,可根据全县工作重心的转移,进行灵活调整,这符合事物发展变化的辩证规律。

一套缜密的考核机制旋即出台,其核心要义是“积分换项目”,考核分三步走:

第一步明确量化指标,确立零违建(田长制、耕地“非农化”“非粮化”“空心房”、乱占耕地建房、耕地抛荒、违章建筑等整治工作)、零污染(林长制、河长制、污水处理、农村环境整治、创文创卫等工作)、零非访(信访矛盾化解等工作)、零发案(禁毒、反电诈、未成年人保护、平安创建等工作)、零违纪(清廉乡村建设等工作)、零事故(安全生产、森林防灭火、防溺水、交通顽瘴痼疾整治等工作)的中心任务,进行一体安排、统筹推进,分级进行考核,并制定正负面清单,将重点任务转化为可视化、可量化的50项具体指标,让基层治理目标更加清晰。

第二步,搭建“五级联责”利益共享机制。该县将完善“五级(县、乡(镇)、村、组、户)积分”联动考核机制,以364个村(社区)为考核主体,对联乡联村的89个县直部门、24个乡镇(街道、管理区)进行一体考核、同奖同罚,户积分影响到组,组积分影响到村,村积分影响到乡镇、县直部门的绩效考核,构建了“户获积分兑奖品、村组获积分换项目、乡镇获积分得奖励、县直部门获积分赢绩效”的利益联结机制。

第三步以奖代投,让项目生项目,钱生钱。该县每半年进行一次“六零”创建评比,项目资金奖励给积分名次靠前者。两年来,洞口县各村利用积分兑换项目429个,用于基础设施建设和群众关注问题解决,建成农安饮水项目12个,蓄水池34个,铺设管道12400米,维修山塘11口,硬化村道116.7公里,发展雪峰蜜橘、羊肚菌、山苍子、油茶、茶叶、楠竹加工、大棚育秧与蔬菜轮种、民宿农家乐等8个产业,建设美丽庭院6个,宝瑶村获评“中国美丽休闲乡村”,古楼乡获评省级同心美丽乡村示范片区,城乡面貌焕然一新。

该县竹市镇安南村村民刘某某因不满法院合理判决,曾4次赴京上访,自“六零”创建开展以来,周边群众及家人劝其放弃无理诉求,经多方说服教育,刘某某承诺停访息诉,并积极参与基层治理各项工作,实现了由“乡闲”变“乡贤”的转变。安南村乡村两级干部和群众达成共识,携手奋进,从信访重点村成为无访示范村,在2022年度工作中综合排名全县第一,获得42万元项目资金。

有理论之基,亦有创新之举

洞口基层社会治理“六零”经验的成功探索,并非历史的偶然,而是社会发展的必然产物。回顾我国基层社会治理的历史变迁和所走的探索轨迹,从中寻找洞口“六零”创建为什么能和为什么行的答案。

从建国初期到20世纪70年代末,我国实行的是政府主导的单一社会管理模式,当时由于城与乡剥离的二元结构,人财物流动性小,基层政权比较得力,社会道德风尚良好,案件少,社会治安秩序好。基层社会虽然管理有力,但活力不够。

20世纪80年代到党的十八大前,我国实行改革开放,经济快速发展的同时,也给社会治理带来了一系列问题,嫖娼、赌博、吸毒、涉黑等各种社会痼疾沉渣泛起,社会治理面临前所未有的挑战,治安形势严峻。党中央提出社会综合治理,综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的等多种手段进行治理,并在实践中不断丰富发展其内容形式,收到了一定成效。

党的十八大至今,是对社会治理规律性认识的深化阶段。习近平总书记提出:“要加快推进社会治理现代化,努力建设更高水平的平安中国”“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”,“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,如何增加广大人民群众的获得感、参与感,成了基层社会治理的出发点和落脚点。

新时代,我国对基层社会治理规律性的探索更迭期变短,但每一次更迭都值得载入史册。各地方政府深刻认识到,基层社会治理是一项复杂的社会工程,更是一篇写在大地上的“大文章”。

该文章的要旨是基层社会治理需要全党、全社会付出极其艰苦的努力,不可能一蹴而就。从“社会管理”到“社会治理”,再到“社会治理现代化”,管理是“你和我”的关系,而治理是“我们”的关系,从“管”到“治”仅一字之差,是执政理念的一次新发展,是对社会发展规律性认识的不断深化。

洞口“六零”创建是基层社会治理的创新之举,“还权于民、还利于民、还政于民”的初衷没有变。县级领导带头,部门负责人自我革命,改变以往县领导签条子、部门负责人表态给项目的资源配置方式,以实干论英雄,以成效得项目。除积分换项目外,坚持做到村里不打报告,领导不批条子,部门不给项目。每年在不增加县财政经费的前提下,统筹各部门零散项目资金5000万元,打造村级民生和公共服务项目库,364个村都可以用积分来兑换项目。

该县根据“六零”创建考核结果,对实现单项目标的村(社区),每项奖励5000元工作经费,对年度考核综合排名前100名的村(社区)奖励项目经费,根据各村(社区)年初申报的项目,由行业主管部门明确具体项目,并分类加强指导和监管,彻底杜绝了“人情项目”“关系项目”,让基层干部从以往“找领导、跑资金、要项目”的潜规则中解放出来,有更多的时间精力和激情干事,有效杜绝了村级跑项目争资金的廉政风险,让人民群众在共治共建共享中得到实惠。

有现实成果,亦有深远影响

司马迁在《史记》中写道:“县集而郡,郡集而天下,郡县治,天下无不治”。基层社会治理关键一环在郡县,郡县治理的关键重点在基层,难点也在基层。洞口县“六零”创建的可贵之处,在于形成了基层社会治理合力。

(高沙镇石榴村田园风光)

“六零”创建工作带来干部群众的“三变”,对该县基层社会治理产生深远影响。

变“单打独斗”为“合力攻坚”。洞口县天井村,当地群众自发制定“六零”创建村规公约,如以干净整洁、美丽宜居等作为评价内容,规范村民日常行为、表彰好人好事,每个季度公示“红黑榜”,见义勇为等正面事迹登上“红榜”,故意破坏公物等负面行为进入“黑榜”。这样的举措,促进当地群众不但愿意干好“自己的事”,也乐于为产业发展等“大家的事”献计献策,合力攻坚之势逐渐形成。

变“干部独唱”为“干群合唱”。在洞口各村(社区)“抢着干”的越来越多,“站着看”的越来越少。洞口县水东镇四桥村,村干部戴修铁、米金山、尹华林、张志艳、欧阳美凤看着邻村高新村“六零”创建排名靠前,产业发展如火如荼,都闲不住了,每人出资12万元,流转村里50多亩土地,跟着高新村种羊肚菌,村集体经济从负债,发展到盈利6万元。去年该村在“六零”创建中拿了好名次,获得30万元的项目奖励资金。村支部书记戴修铁说:“打算利用这笔奖励资金,再流转50亩耕地发展产业,明年村集体收入有望翻番。”

变“尽力而为”为“竭尽全力”。洞口县坝上村处在衡邵干旱走廊,村里有“渴死老鼠”的传闻。村支部书记李少立带领村民发展小籽花生、红薯、油茶产业,村集体经济有了起色。村里为方便农特产品出村,一直想修条路。去年,该村在“六零”创建中排名靠前,奖励项目资金28万元,马上启动了产业路项目。“埋头干事我可以,争取项目我不行,现在只要把村里的‘六零’工作做好了,项目资金自然就来了。”李少立表示,会竭尽全力修好这条2.9公里长的产业路。

不破不立,不塞不流,不止不行,洞口的“六零”创建破除了基层治理的沉疴旧疾。

调查发现,基层是抓工作落实的第一线,工作点多线长,特别是到了乡村一级,工作千头万绪,任何工作都要由乡村两级落实。“上面千条线,下面一根针”“上面千把锤,下面一根钉”“上面千把刀,下面一颗头”——这些基层干部的吐槽,真实反映了基层治理面临任务繁多、人力有限、责任刚性的问题。与繁重工作任务接踵而来的是过多过频的留痕检查、评先评优的考核压力,长期的高频工作却缺乏相对应的激励机制,导致“被动式”应对、“应激式”突击成为常态,基层干部既缺少应有的时间、精力投入到地方善治、创新发展中,在日复一日的重复工作中磨灭了激情。洞口“六零”破“基层减负”难题,许多村干部表示:“好记,好背,好操作!”

洞口县岩山镇岩山村,今年5月份发生了一起盗窃案,眼看着“零发案”要扣分,当地村干部、村民和乡贤筹资购买巡逻设备,自发成立义务治安巡逻队,再没有小偷敢光顾该村。岩山镇党委书记宁琛说:“‘六零’创建以来,村民的主人翁精神得到提振,参与村务积极性得到提升,目前我镇形成了村务共同谋划、共同参与、共同受益的良好工作氛围。”

调查发现,农村基层治理主体是全体群众,但随着基层组织服务水平提高,乡村两级为推动工作定期清零、完成任务、力争先进,大多选择“包办”的方式,加快工作进度,基层党组织工作上的“抢位”,催生了群众在基层治理中的“缺位”,导致村民在基层治理中的主人翁意识逐渐淡化,认为村级发展与自身无关,缺乏主人翁精神,基层组织也难以调动群众参与的积极性。

洞口县山门镇大毛村村民余某、尹某到村委会上访,反映村上合塘水渠修建工程的项目承包商,拖欠他们9000多元的工资。过去,遇到类似情况村里会将“皮球”踢给上级主管部门。现在村委会主动出面,将承包商和余某等人请到一起协商,当场把工资结算到位。尹彬说:“去年大毛村积分排名123名,今年一定要争先进位。”2022年该县166个村(社区)实现“零非访”。洞口“六零”创建打破责任体系不健全的“沉疴”后,事事有人管。

调查发现,目前基层治理工作的推动力相对单一,责任体系不健全,基层社会治理大多停留在完成任务清单的层面,存在党组织唱“独角戏”现象,没有充分激发政府部门、村居的群团组织,社会组织参与和支持的力量,部分乡镇、单位对社会治理的全局性认识不足,认为社会治理就是政法部门的事,存在重打轻防思想,不能很好有效地解决群众最需要解决的困难和问题,村一级的无职党员和派驻乡村振兴工作队也还未能发挥资源优势,其他社会力量和市场主体参与基层治理更是才刚刚开始破题,缺乏“大联防”“大综治”观念,没有形成工作合力。

(洞口县城航拍图。洞口县融媒体中心供图)

“洞口妈妈”是洞口县基层社会治理的品牌,旨在保护、呵护未成年留守儿童,防止性侵。过去该工作由教育部门推动。“六零”创建后,该工作列入了“零发案”的管理考核范畴,全县力量都参与进来。4523名“洞口妈妈”悉心关爱着义务教育阶段的22833名留守儿童——这些“洞口妈妈”来自不同单位,有教师、人大代表、公务员、基层党务工作者和乡贤。“洞口妈妈”米赛男说:“各级各单位都参与进来,‘洞口妈妈’有了影响力,许多长沙、广州的朋友看到我的朋友圈后,纷纷对留守儿童伸出了援手。”此举形成了全县“零发案”合力,“破”除了各自为政的弊端。

调查发现,各自为政是困扰和制约基层社会治理的“堵点”“痛点”。在基层一级一直没有形成较为完备的社会治理制度,部门间沟通不畅、孤立运作、缺少配合,形成了信息壁垒、政策冲突、资源浪费,导致“看得见的管不着、管得到的看不见”。对一些多头管理的工作,基层管理队伍往往各自为政、各管一摊,对工作谁都可以管,谁都可以不管,在实际操作中更多依赖党员干部个人素质,出现了不少频繁扰民、交叉检查、不规范执法等问题。更有甚者,一些管理部门责任心不强,缺乏为民解忧的担当精神,面对困难,习惯于先找借口,尤其是面对交叉管理的工作,更是“理直气壮”,能躲则躲,能推则推,难以形成综合治理合力。

该县设置“六零”指挥部,由县委书记和县长担任双指挥长,下设办公室和四个专班,由指挥部统一部署、统一调度、统一督查、统一考核。构建起了“县委统揽,指挥部牵头,部门联动”的新格局,解决了九龙治水、多头调度的问题。积分管理把纷繁复杂的工作标准化、具体化,对村民行为有了具体的评价标准,“德者有得”有了明确的依据,推动乡村治理由“村里事”变成“家家事”,调动村民参与治理的积极性、主动性、创造性,激发村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的热情,涌现出一批全国文明村、省级文明村,成功创建2个全国乡村治理示范村镇。

调查发现,社会管理向社会治理的转变才刚刚开始,社会自治水平还有待提高。随着乡村振兴的全面推进,基层权力更加集中,惠民补贴、扶贫救济、低保社保、征地安置等大批财源和权源出现,基层腐败行为由“硬腐败”逐渐向“软腐败”转变,挪用侵占、虚报冒领、假公济私、优亲厚友等行为日渐增多。还有一些基层干部打着人情交往、礼尚往来的幌子,进行微腐败的活动,将腐败的时间点前移或者由事前转为事后。同时,基层群众观念还未完全转变,对微腐败缺乏清醒的认识,容忍度普遍偏高,许多群众对基层干部收受烟酒等现象习以为常等等,都为基层微腐败提供了滋生土壤,导致“微权力”滋生了“微腐败”。

洞口县山门镇里仁村党总支书记尹洪说:“‘六零’创建后,白条说了不算,积分说了算,实打实积分换项目。”洞口县委常委、县纪委书记、监委主任曾宇亮说:“以前经常有群众反映村级工程项目争取,和资金使用方面的问题,自‘六零’村(社区)创建以来,此类微腐败现象逐渐减少,今年1至8月,反映村干部的纪检监察信访举报数同比下降22.9%,村干部违纪违法数同比下降17.4%。”

“六零”创建如同一把打开基层社会治理之门的“密匙”,让该县364个村(社区)的干部群众,有了“跳起来摘桃子,跑起来抢皮球”的干劲,使得每个社会细胞都健康活跃,将矛盾和纠纷化解在了基层,将和谐稳定创建在了基层。

(古楼茶园。古楼乡供图)

来源:湖南日报

作者:曾佰龙

编辑:戴瑾昕

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